SoftLaw: ненавязчивое регулирование

В Высшей школе экономики прошел международный исследовательский семинар «Soft Law as an Instrument of Regulation & Governance», организованный кафедрой публичной политики ВШЭ. О нем рассказывают заведующая этой кафедрой Нина Беляева и профессор Юрий Фогельсон.

— Как возникла идея семинара «Soft Law as an Instrument of Regulation & Governance», который вы провели 29-30 марта?

Юрий Фогельсон

Юрий Фогельсон: В 2010 году исследовательская группа под моим руководством выиграла грант Научного фонда по программе «Учитель — Ученики» на тему «Мягкое право в российском правопорядке». В процессе работы мы выяснили, что этот вопрос гораздо шире, чем представляется на первый взгляд: постоянно появляются новые формы глобального, наднационального и регионального управления и новые подходы к их изучению. Прошедший семинар стал своего рода подведением итогов нашей работы, но итогов не окончательных, а промежуточных, поскольку мы планируем подать заявку на продолжение этой работы, но уже в форме НУГ — научно-учебной группы. Над чем именно мы работали? Например, над выяснением того, где проходят границы мягкого права, как оно связано с новыми формами управления, с понятием governance, которому нет хорошего перевода на русский язык. Не могли мы обойти и проблему мягкого права как нового инструмента, предназначенного для преодоления суверенитетов. Потому что традиционное право, или hard law, целиком опирается на суверенитет государства, а вот мягкому праву такая «подпорка» не нужна. С одной стороны, это хорошо для governance, а с другой — это вещь опасная, поскольку позволяет транснациональным организациям и корпорациям в своих интересах обходить национальные суверенитеты.

Нина Беляева: Должна сказать, что значительной частью юридического мейнстрима в России концепция мягкого права вообще отвергается. Это объясняется большими традициями позитивизма — право должно быть зафиксировано в законе. А если этого нет, то, мол, какое же это право и что тут обсуждать? А между тем мир давно живет в ином контексте, где есть разные степени обязательств и регулирования, и очень интересно изучать, почему люди выполняют те нормы, которые не обеспечены силой государственного принуждения. Это важно, потому что, как выясняется, сила государственного принуждения не спасает ни от коррупции, ни от преступности, ни от развала официальных структур. В этом смысле феномен мягкого права — важнейшая тема организации общественного устройства, которая в равной степени касается социологов, экономистов, финансистов, менеджеров. Все они озабочены тем, как организовать совместную жизнь разных сообществ, все они действуют на основе норм и правил, которые не всегда функционируют благодаря силе принуждения. А сколько средств тратится на силовой и бюрократический аппарат!

— Мотивация правоведов и управленцев в проведении таких исследований и такого семинара понятна. А что в этой теме привлекает специалистов в сфере публичной политики?

Нина Беляева: Мой интерес обусловлен тем, что я как эксперт участвовала в выработке этих стандартов в рамках Совета Европы, ОБСЕ, других европейских структур, занимающихся обобщением лучших практик и оформлением их в виде рекомендаций, которые оказываются подчас более эффективными, чем жесткие правовые нормы. Вообще мягким правом значительно чаще занимаются исследователи публичной политики, чем юристы. Впрочем, это объяснимо: суть публичной политики и состоит в согласовании интересов. Кроме доминирующего актора, которому решение той или иной проблемы может быть предписано законом, всегда есть более мелкие акторы, чьи интересы либо игнорируются, либо сознательно блокируются. Понятие governance, центральное для нас, предполагает опознание всех действующих субъектов, заинтересованных в решении конкретного вопроса в конкретной сфере, будь то миграция, здравоохранение, хорошие дороги или честные выборы. Речь идет о создании поля для согласования и приложения общих усилий, на основе чего и рождаются новые «мягкие» нормы, соблюдающиеся ровно потому, что они не навязаны, а согласованы.

— Международный формат семинара предполагает иностранных участников…

Юрий Фогельсон: Безусловно. Причем зарубежных коллег мы пригласили на семинар не просто, чтобы послушать интересные доклады и обменяться опытом, но и чтобы «сверить часы». Не секрет, что Россия в плане общественных наук серьезно отстает от мирового тренда, но Вышка на то и Вышка, что мы стараемся приблизиться к мировому уровню и готовить экспертов мирового уровня. Поэтому мы выбираем для себя такие темы и ими занимаемся. Есть и вполне практическая сторона вопроса. Сегодня деятельность многих международных организаций в значительной степени строится на «мягком» регулировании. Россия присоединяется к ним или вступает с ними в договорные отношения и должна иметь профессионалов, которые будут понимать, о чем идет речь, как устроены специфические процессы управления в этих организациях, какое влияние они могут оказать на нашу жизнь. Пока мы отстаем очень сильно, нам придется быстро догонять развитый мир, потому что ждать нас или спускаться до нашего уровня там никто не будет.

Нам хотелось понять, насколько наша работа и наши исследования адекватны современной научной мысли, насколько они интересны для «внешней» аудитории. Оказалось, что очень интересны. Дискуссии и дебаты у нас разворачивались нешуточные. Например, в первый день мы разошлись не в шесть вечера, как планировали, а в восемь часов.

— По какому принципу приглашались на семинар международные эксперты?

Нина Беляева

Нина Беляева: Мы хотели, чтобы из их выступлений сложилась более четкая картина того, насколько сложными, многоуровневыми и многослойными являются регулятивные процессы, влияющие на жизнь и поведение каждого из нас. Возьмем, к примеру, университет. Мы должны согласовывать свои действия с его уставом, но при этом никто не отменял норм Гражданского и Уголовного кодексов, конституционных норм о свободе слова, подписанных Россией международных конвенций по правам человека и так далее. Посмотрите, в сфере действия скольких регулятивных режимов мы находимся и сколько акторов нас окружают. Как в такой сложной конструкции согласовываются наши интересы и поведение? Каждый из выступавших на семинаре внес свой вклад в разрешение этого вопроса. Я назову некоторых из них.

Ординарный профессор Карлтонского университета (Канада) Лесли Пал является одним из ведущих специалистов по взаимосвязи управления на местном и глобальном уровнях. Уже за рамками семинара он выступил с открытой лекцией «Границы демократического со-управления: ОЭСР и глобальная реформа политического управления». Очень сложна и многообразна правовая система Европы, которая включает и национальные правовые режимы, и общеевропейское право, и гораздо более специфическое правовое регулирование в рамках ЕС, и великое множество мягких правовых режимов, генерируемых, скажем, банковскими ассоциациями, союзами потребителей, другими профессиональными сообществами и общественными организациями. В этих хитросплетениях нам помогал разобраться омбудсмен Роттердама Симон Маттизен. Совершенно отдельную правовую традицию представляет Великобритания, и из King’s College в Лондоне к нам приехала Джейн Хендерсон, которая, что очень интересно, является крупнейшим в Британии специалистом по российскому праву, а здесь уже возникает поле для компаративистики. Наконец, Герхард Эрмишер из Университета Вюрцбурга «совмещает» в себе и историка, и эколога, и политолога — он занимается ландшафтным дизайном как способом организации среды и городских пространств, в которых бы учитывались и потребности жителей, и требования экологии. В Европе существует много организаций, лоббирующих интересы местных сообществ в борьбе с девелоперами и государством — здесь без использования мягкого права не обойтись. Кстати, Герхард Эрмишер, как и Симон Маттизен уже работали с нами в рамках летней школы «Практика на Балтике». А Лесли Пал активно обсуждает идею создания программы двойных дипломов с нижегородским кампусом Вышки. Так что, как видите, «случайных» гостей на нашем семинаре не было.

— Будут ли результаты семинара оформлены в виде какой-то публикации? Каковы ваши планы по исследованию этой темы?

Юрий Фогельсон: По итогам семинара будет выпущен препринт на английском языке. Что касается самого исследования, то еще в прошлом году у нас вышла серия статей, новые статьи появятся в ближайшее время. Есть у нас и задумка написать книгу, как это было с нашим предыдущим исследованием по правам потребителей, благодаря которому мы, кстати, и вышли на тему мягкого права. Но для книги надо еще пару лет поработать — как я уже сказал, мы планируем продолжить работу в рамках НУГ, а затем подадим заявку на создание лаборатории.

Нина Беляева: Наши обсуждения, в том числе неформальные (а мы постарались организовать семинар таким образом, чтобы для неформальных встреч и дискуссий осталось достаточно времени), показали, что у нас «вырисовываются» три темы для продолжения работы.

Во-первых, сама тема мягкого права является самодостаточной, там еще очень большое поле для изучения. Но за пределами этого вопроса возникают два других. Один — сравнительный: как в разных странах появляется потребность в мягком регулировании, как возникают и формулируются его нормы, как и почему они соблюдаются? Мы планируем подготовить специальный номер журнала «Policy & Society», посвященный сопоставлению национальных практик в этой сфере.

Другое направление исследований связано с размыванием национального суверенитета государств. Он подвергается мощному давлению с двух сторон. Во-первых, со стороны международных структур, глобальных потоков и процессов — все больше вопросов регулируется на наднациональном уровне. Во-вторых, со стороны локальных, местных и региональных структур и объединений. Например, еще недавно казалось невозможным, чтобы Пермский край был субъектом международных отношений, а теперь это факт. У нас субъекты федерации заключают международные договоры — конечно, не такого уровня, как суверенные государства, но и игнорировать их нельзя. Значит, нужно понять, как соотносятся регулятивные порядки разных уровней. Обязательно будем этой проблемой заниматься. Вот такой богатый исследовательский урожай нам удалось снять благодаря прошедшему семинару.

 

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ